FEDERALISMO / UNITARISMO

Ni los árboles se salvan: Unitarismo financiero y Federalismo depredador – Por E. Raúl Zaffaroni

La actual administración nacional bajo el nombre falso de neoliberalismo, arroja a su población a una crisis socio-ambiental. La explotación de bosques naturales en la Provincia de Salta pasa desapercibida ante la opinión publicada. El marco legal burla no sólo las disposiciones provinciales sino también las nacionales que regulan la protección de los bosques nativos.

Por E. Raúl Zaffaroni

(para La Tecl@ Eñe)

1- Depredación financiera y ambiental. Avanza por el mundo una pulsión de totalitarismo financiero que, encubierta bajo el falso nombre de neoliberalismo, pretende imponer su poder mediante la corrupción y demolición de las estructuras políticas e institucionales de los Estados. Los poderes económicos continúan justificando el actual sistema mundial, donde priman una especulación y una búsqueda de la renta financiera que tienden a ignorar todo contexto y los efectos sobre la dignidad humana y el medio ambiente[1]. Es buena para el mundo, pero también para nuestra Patria en los actuales momentos, la siguiente pregunta: ¿Para qué se quiere preservar hoy un poder que será recordado por su incapacidad de intervenir cuando era urgente y necesario hacerlo? [2]

No basta con contraer en dos años la mayor deuda de nuestra historia, pervertir el sistema de pesos y contrapesos de la República, incrementar el desempleo y reducir salarios y jubilaciones, descontrolar la inflación, reducir el gasto público en todo menos en seguridad, mentir con la creación de realidad única de sus medios monopólicos y, finalmente, mendigar un crédito al FMI, para prolongar la agonía de una pesadilla hasta que el capital golondrina se lleve esas divisas.

Los personajes locales de esa visión irresponsable del mundo, no se conforman con poner en crisis a la sociedad, sino que también quieren hacerlo con el medio ambiente, lo que no es de extrañar, porque no se trata de dos crisis, sino de una única crisis socio-ambiental [3].

La actual administración argentina, desde el comienzo, manifestó su total desprecio por el tema ambiental, al ponerlo a cargo de un funcionario que, por respetable que sea en otros aspectos, no tiene el menor antecedente que lo habilite como experto o conocedor del tema, lo que guarda perfecta sintonía con un gobierno en que parecen sólo valer los intereses crematísticos de los diversos poderes reales que lo sostienen, cuya desordenada satisfacción da lugar al caos en que está sumergiendo a la Nación.

2- La historia reciente de los bosques salteños. Un caso de notoria coherencia con esta triste realidad lo constituye lo que sucede con la explotación de bosques naturales en la Provincia de Salta y que, como episodio menor dentro del complejo panorama nacional, pasa desapercibido ante la opinión publicada.

La historia no es nueva ni mucho menos, puesto que entre 2002 y 2006 se desmontaron en esa provincia casi medio millón de hectáreas, lo que motivó que la Corte Suprema en diciembre de 2008 dispusiese la suspensión de esas tareas en cuatro departamentos salteños. Los departamentos más afectados eran los de mayor presencia indígena, o sea, en los que el bosque natural opera como una suerte de supermercado de esa población, indispensable a su subsistencia.

Pese a esto –y aunque en menor medida- los desmontes ilegales continuaron ante la vista gorda del gobierno local, que intentó obtener el levantamiento de la medida cautelar de la Corte Suprema, invocando como argumento que dejaba sin trabajo a los hacheros. Posiblemente creyó que los jueces eran tan tontos, que podían confundir a una persona con un hacha con una monstruosa topadora amarilla con pala gigante. Lejos de caer en este engaño, en marzo de 2009 la Corte Suprema afirmó que los desmontes configuran una situación clara de peligro, de daño grave, porque podría cambiar sustancialmente el régimen de todo el clima en la región, afectando no sólo a los actuales habitantes, sino a las generaciones futuras. Este perjuicio, de producirse, sería además irreversible.

Cabe aclarar que el embuste de los hacheros se ensayó el mismo mes en que un aluvión de agua, barro y troncos, inundó y arrasó las viviendas de un tercio de la población de Tartagal, como resultado de la indefensión del suelo por efecto de los desmontes, lo que las autoridades locales –y algún despistado nacional- se obstinaron en negar, contra la opinión científica más calificada.

A partir de esos años, la cuestión tomó otro carácter, pues se vienen realizando continuos esfuerzos para legalizar lo ilegal, en violación de la Ley Nacional de Bosques (26.331). Hecha la ley, hecha la trampa, dice el dicho, pero por burdas que fuesen, las trampas tuvieron relativa eficacia en favor de los poderes fácticos que se mueven detrás del desmonte y, ahora, corren el riesgo de imponerse con beneplácito del ejecutivo nacional.  

La citada ley nacional de bosques establece la categorización de éstos, según su alto valor de conservación (categoría 1, rojo), mediano valor de conservación (categoría 2, amarillo) y bajo valor de conservación (categoría 3, verde). La cuestión clave a resolver en cada caso es, por supuesto, la determinación de la categoría del bosque, pues según esa categorización se habilitará o no su explotación.

Para obviar este obstáculo legal, la provincia había sancionado los decretos 2211/10 y 3136/11 que permitían al gobierno de Salta modificar, a simple solicitud del titular de la finca, la zonificación establecida en su Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos, o sea, categorizar y recategorizar prácticamente a su gusto, mecanismo que le permitió desmontar nada menos que 130.000 hectáreas de bosques protegidos. Dicho de manera clara: la provincia se atribuyó la competencia para determinar qué bosques podían ser deforestados.

3- Unitarismo financiero y Federalismo depredador. En una República abollada, en que el Ejecutivo nacional decide si manda o no recursos a las provincias, si los gobernadores empobrecidos por los sucesivos ajustes nacionales fuesen los encargados de decidir cuáles son los recursos naturales que dejan de ser protegidos, en poco tiempo gran parte de nuestro territorio se convertiría en un enorme campo de soja envenenado por agrotóxicos y sin pájaros ni especies, pero también sin los pueblos originarios que sobrevivieron a los sucesivos genocidios colonialistas, cuyo hábitat y medios de subsistencia desaparecerían con los bosques.

No deja esta de ser una curiosa forma de reivindicar al federalismo: la respuesta al unitarismo financiero sería el federalismo depredador.  No creo que nuestros caudillos lo hayan entendido de esta manera –y menos Güemes-, aunque tal vez le hubiese encantado a Rivadavia que, por cierto, no trajo los restos de San Martín, sino que, aplicando el ajuste, le cortó los fondos necesarios para continuar su gesta libertadora.  

Por suerte, algunas cosas no se han derrumbado del todo, pese a los denodados esfuerzos demoledores de la actual administración nacional. La Auditoría General de la Nación es el organismo que asiste al Congreso de la Nación y que tiene a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada (art. 85 de la Constitución Nacional).

Este organismo, en su informe de 2017 sobre la implementación de la Ley de Bosques, advirtió que la provincia de Salta estaba violando la ley nacional y exigió la anulación de 32 permisos de desmontes otorgados en zonas protegidas y la recomposición de los ya ejecutados.

La Auditoría advirtió que en Salta se generó el marco legal para burlar no solo las disposiciones provinciales sino también las disposiciones nacionales que regulan la protección de los bosques nativos. Según consta en los registros de la Dirección de Planificación Territorial del Ministerio de Producción y Medio Ambiente de Salta desde 2010 a diciembre de 2014, fecha en la que por medio del Decreto 3749/14 se suspendieron las recategorizaciones prediales, las autorizaciones otorgadas por la provincia para cambiar los valores de conservación fueron 32 fincas que en total sumaban una superficie de 144.984 ha. y abarcaron un total de 58.611 hectáreas habilitadas para ser desmontadas de las cuales un 60%, es decir 35.443 hectáreas, fueron efectivamente ejecutadas.

En vigencia de los decretos provinciales que autorizaron las 32 explotaciones a que se refiere el informe de la Auditoría, hubo episodios lamentables, como el desalojo policial del campamento de Greenpeace en 2014, pese a la orden contraria de la Jueza de Garantías de Tartagal. Finalmente, esos decretos de 2010 y 2011 fueron derogados por el gobierno de Salta, pero apenas en diciembre de 2017.

Ante el contundente informe de la Auditoría General de la Nación, el Ministerio de Ambiente nacional procedió correctamente y, por resolución 56/2018, publicada en el Boletín Oficial el 24 de enero, declaró ilegales los 32 permisos otorgados para deforestar en áreas protegidas e instó a la provincia a suspender su ejecución y a reforestar los desmontes ya realizados. No obstante esta prohibición, organizaciones no gubernamentales denunciaron haber verificado -por sobrevuelos e imágenes satelitales- que al menos en tres fincas se la violaba, aunque, dada la ilegalidad, esta destrucción era necesariamente mucho menor que la autorizada en vigencia de los decretos derogados.

4- El principio de no regresión y el federalismo. El informe de la Auditoría General y la decisión del Ministerio nacional, responden al llamado principio de no regresión en materia ambiental[4], derivado del principio de progresividad, aplicable a los Derechos Humanos Económicos, Sociales y Culturales, establecidos en el sistema universal de Derechos Humanos por el Pacto Internacional homónimo de 1966 (ratificado e incorporado a nuestra Constitución Nacional), que lo consagra en el párrafo 1º de su artículo 2º [5]. El mismo principio constitucional rige en función de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), que lo enuncia en su articulo 26º [6].

La extensión del principio de no regresión a la materia ambiental fue desarrollándose en los últimos años, siendo crecientemente reconocida por la jurisprudencia nacional, como también por las Naciones Unidas en la Resolución aprobada por la Asamblea General el 27 de julio de 2012 (A/66/L.56, 66/288, El futuro que queremos) [7].

Independientemente de los textos internacionales, que son parte de la Constitución Nacional (inc. 22º del art. 75) con igual jerarquía normativa, el artículo 41º  de ésta establece claramente que todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo, El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley.

En cuanto a la competencia, en el mismo artículo se establece: Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales.

En nuestro ordenamiento jurídico, toda norma debe interpretarse conforme al principio republicano (artículo 1º de la Constitución), que exige la racionalidad, es decir, la adecuación a un fin deducido de la razón misma de ser del Estado que, en primer lugar, debe asegurar la vida y la salud de sus habitantes.

Es sabido que la deforestación implica riesgos para la salud, siendo en los últimos años señalada por la Organización Mundial de la Salud como causa de la propagación de enfermedades infecciosas. En cuanto a la afectación a pueblos originarios, sus efectos resultan violatorios del derecho internacional y del propio reconocimiento de estos pueblos en la Constitución Nacional (inc. 17º del artículo 75º)[8].

Ante la importancia de los bienes jurídicos comprometidos por la deforestación de bosques protegidos y, considerando además que su destrucción es a veces irreversible, puesto que su restablecimiento requiere muchos años y quizá siglos, el principio republicano de gobierno (la racionalidad) impone que de modo alguno se pueda entender el párrafo del artículo constitucional referido a las jurisdicciones como derogatorio de todo el texto, lo que sucedería en los hechos si se pretendiese que las provincias fuesen en definitiva las encargadas de categorizar.

Obsérvese, además, que la Constitución se refiere a las jurisdicciones locales y, como es sabido, jurisdicción significa decir el derecho, o sea, que se trata de respetar la competencia de los jueces locales y no de los poderes ejecutivos, lo que no es un detalle menor a la hora de interpretar el texto, puesto que no se puede confundir con la competencia legislativa de las provincias en la materia. Si se lo quisiese entender como jurisdicción administrativa –expresión por demás confusa, porque se confunde con competencia– el texto estaría negando su propio contenido, porque obviamente, en las actuales circunstancias, dejaría al zorro al cuidado del gallinero.

5- Los pasos recientes. Hace pocos días el gobierno provincial y el Ministerios de Ambiente nacional firmaron un conveniomarco de colaboración para la promoción de la actividad productiva sustentable de los bosques de Salta, cuyo objetivo es abordar tres lineamientos de gestión colaborativa: trabajo conjunto en la elaboración de criterios de ordenamiento territorial de bosques nativos de la provincia de Salta, promoción y apoyo de actividades productivas sustentables en bosques nativos ubicados en categoría amarilla (de mediano valor de conservación, categoría 2 según la Ley Nacional de Bosques, 26.331) e implementación de planes de restauración y reforestación de zonas degradadas.

Con la participación de los representantes de los poderes fácticos interesados en los desmontes, se firmó un acta complementaria en el marco del acuerdo, que tiene por objeto, dentro del plazo de 30 días, evaluar y verificar si los 32 proyectos autorizados antes en función de los decretos provinciales derogados, que habían sido declarados ilícitos y suspendidos por pedido del propio Ministerio de Medio ambiente nacional (en razón de lo dictaminado por la Auditoría General de la Nación), son adecuados a la legislación vigente. Es decir, que los 32 proyectos serán nuevamente evaluados, con lo cual el Ministerio nacional da marcha atrás respecto de la medida dispuesta en los primeros días del año, dejando abierta la posibilidad de su explotación.

En otras palabras, con buenos modales, pero sin la participación de los pueblos originarios ni de la población de Tartagal –que no hace muchos años sufrió la referida catástrofe aluvional-, pero en mesa con los poderes fácticos interesados en el desmonte, se corre el riesgo (que para algunos académicos salteños es certeza), de que ahora, con beneplácito del gobierno nacional, se entronice al zorro, cono como cuidador, sino como dueño del gallinero.

De materializarse este riesgo y si aún quedan en pie restos de la institucionalidad perdida, es de esperar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación recupere su jurisprudencia de hace una década y la sostenga, en previsión de la depredación irrecuperable en una generación de los bosques salteños, de la vida de los habitantes de sus pueblos originarios y en previsión de nuevas catástrofes locales.

Será cuestión de ver quién tiene más fuerza en esta pugna entre los poderes fácticos y lo que aún queda de vigencia de la Constitución. De momento, vale la pena apostar a que no se haya perdido del todo la dignidad, el sentimiento humano y, sobre todo, la pulsión de supervivencia de la especie.

De toda forma, no debemos olvidar nunca que el derecho no es un conjunto de reglas lógicas en un topos uranos normativo ubicado encima del cielo de los mortales, sino que, en este mundo de los mortales, es un campo de lucha permanente y continuo.    

Buenos Aires, de junio de 2018      

*Profesor Emérito de la Universidad de Buenos Aires

Referencias:

[1] Carta Encíclica Laudato si, 56.

[2] Idem, 57.

[3] Idem, 139.

[4] V. Peña Chacón, Mario, director “El principio de no regresión ambiental en el derecho comparado latinoamericano”, PNUD, 2013.

[5] Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.

[6] Los Estados partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados.

[7] Reconocemos que, desde 1992, en algunos aspectos de la integración de las tres dimensiones del desarrollo sostenible, los avances han sido insuficientes y se han registrado contratiempos, agravados por las múltiples crisis financieras, económicas, alimentarias y energéticas, que han puesto en peligro la capacidad de todos los países, en particular de los países en desarrollo, para lograr el desarrollo sostenible. A este respecto, es esencial que no demos marcha atrás en nuestro compromiso con los resultados de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. También reconocemos que uno de los principales problemas actuales de todos los países, especialmente de los países en desarrollo, es el impacto de las múltiples crisis que afectan al mundo hoy en día.

[8] Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecte. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones.